Par Romain Delisle.
Un article de l’IREF

Au début de l’année dernière la France, pays rural par excellence, comptait 34 955 communes (dont 49,6 % de moins de 500 habitants), c’est-à-dire largement plus que dans les autres nations d’ Europe de l’Ouest (entre 8 et 12 000 par pays). Partant de ce constat, le législateur a d’abord tenté de favoriser les regroupements de communes avec la loi Marcellin de 1971 , ce qui, par la suite, s’est révélé être un échec cuisant avec seulement 850 fusions observées.

Cette logique peu soucieuse du principe de subsidiarité a donc été abandonnée au profit du développement de l’intercommunalité.

Même si les premiers syndicats de communes ont vu le jour en 1890 et les premières communautés urbaines dans les années 1960 c’est la loi Chevènement de 1999 , qui crée l’organisation toujours en vigueur aujourd’hui.

Une strate supplémentaire au sein du mille-feuille territorial français…

Les établissements publics de coopérations intercommunaux (EPCI) se divisent schématiquement en deux catégories.

La première et la plus ancienne est celle fondée sur l’association des communes et comprend les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) chargés d’une seule mission, souvent la collecte des déchets, et la seconde catégorie est celle des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), qui en gèrent plusieurs. Il existe également des syndicats mixtes où peuvent s’associer différentes formes de collectivités (dont les EPCI) tels que les pays, les Pôles métropolitains ou les PETR (Pôles d’équilibre territorial et ruraux). Depuis 2015, le nombre de syndicats communaux est en baisse, passant de 13 000 à environ 9000.

Par souci de clarté et parce qu’ils participent plus intensément à la logique d’intercommunalisation, le présent article se limite aux autres types d’EPCI dits à fiscalité propre et qui, à ce titre, perçoivent le produit ou une partie du produit des impôts affectés aux communes.

Au sein de cette catégorie, on retrouve les communautés de communes (de 15 à 50 000 habitants), les communautés d’agglomération (de 50 à 250 000 habitants, avec une ville-centre de plus de 15 000 habitants), les communautés urbaines (entre 250 000 et 400 000 habitants) et enfin les métropoles (plus de 400 000 habitants). Notons que les métropoles du Grand Paris, d’Aix-Marseille et de Lyon possèdent un statut sui generis et doivent être étudiées à part.

La logique primaire de l’intercommunalisation comprenait notamment l’idée louable de disposer d’une structure possédant une taille critique, pour mener à bien des projets de territoires d’envergure, tout en demeurant connectée à ceux-ci et en réalisant, qui plus est, des économies d’échelle via la mutualisation des services communaux.

Dans un premier temps, l’émiettement communal a fait place à l’émiettement intercommunal, au niveau des petites communautés de communes notamment, dont le plancher, initialement fixé à 5000 habitants, a été relevé à 15 000 par la loi NOTRE . Aussi, après avoir atteint le chiffre de 2573 en 2006, le nombre d’EPCI à fiscalité propre est redescendu à 1254 (pour une taille moyenne de 55 000 habitants) actuellement.

Pourtant, malgré ce resserrement, la mutualisation des moyens, lorsqu’elle a eu lieu, n’a pas permis de générer les économies d’échelle escomptés.

… source d’une augmentation de la dépense publique locale

Si les EPCI possèdent des compétences obligatoires fixées par la loi et qui vont crescendo en fonction de leur taille, en sus de leurs compétences facultatives (comme celle de la maîtrise du plan local d’urbanisme pour 52 % d’entre eux par exemple) que peuvent leur déléguer les communes, le transfert des services administratifs et des ressources correspondantes n’est, quant à lui, pas obligatoire, ce qui peut fréquemment mener à des situations de doublons. Par exemple dans le cas de la compétence tourisme, la loi autorise une commune à conserver son office de tourisme, même si cette compétence a été transférée à l’échelon intercommunal.

Comme le relève la Cour des comptes , la recherche systématique d’égalité entre les communes s’est faite au détriment de l’efficacité : en clair, les susceptibilités ont été ménagées mais le service ne s’est pas amélioré.

D’une manière générale, puisque les compétences ont été transférés des communes vers les EPCI, chacun pourrait penser que la dépense publique locale aurait pu évoluer de manière neutre : il n’en est rien et entre 2015 et 2021 les dépenses de fonctionnement des EPCI ont crû de 25,09 % (de 30,1 à 37,7 milliards d’euros) quand celles des communes ont, malgré cela, augmenté de 0,93 % (de 73,9 à 74,6 milliards).

Pendant cette même période, les dépenses de personnel des EPCI ont littéralement explosé à +35,6 % (de 222 000 à 271 000 effectifs) et celles des communes n’ont pas diminué avec une progression de 5,4%.

Pire, depuis 2004, les dépenses totales des EPCI à fiscalité propre ont doublé, quand celles des communes n’ont augmenté que d’un quart (c’est-à-dire en dessous du niveau de l’inflation qui s’établit en cumulé à 32,9 %) ainsi qu’illustré par le graphique de la FIPECO ci-après :

L’étude du mouvement d’intercommunalisation est donc riche d’enseignements, s’agissant de l’observation de l’efficience de la dépense publique locale : d’abord, un couple région\EPCI pour contourner le conseil départemental a été instauré, mais sans acter la suppression de ce dernier et ne permettant pas la baisse de la dépense publique locale. Même si le seuil de création d’une communauté de communes a été relevé, nombre de celles-ci ne pourraient se substituer au conseil départemental. Aussi faut-il recommander de relever encore une fois ce seuil et de supprimer les conseils départementaux, en répartissant leurs compétences vers l’échelon local le plus adéquat.

Certes, le « pacte de confiance », inclus dans le projet de loi de programmation des finances publiques, voulu par le gouvernement, réclame aux collectivités une hausse de leurs dépenses contenue à un niveau inférieur de 0,5 % à l’inflation ; mais cela est-il vraiment suffisant à l’heure où les OAT (obligations assimilables au trésor) françaises dépassent les 3 % de taux d’intérêt et que son renchérissement d’un point supplémentaire, selon le directeur de la Banque de France, coûterait 40 milliards d’euros supplémentaires par an au contribuable ?

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Sur le web

Par Eric Delattre .

Bono, Cadillac, Cramchaban, Montreuil et Saint-Christophe. Telles sont les cinq communes situées respectivement dans le Morbihan, en Gironde, en Charente-Maritime, dans le Pas-de-Calais et dans l’Allier qui changeront de nom au 1ᵉʳ janvier 2023 . Il faudra désormais les appeler Le Bono, Cadillac-sur-Garonne, Cram-Chaban, Montreuil-sur-Mer et Saint-Christophe-en-Bourbonnais.

L’an passé elles étaient au nombre de 11 et le phénomène n’a rien d’une mode récente. Au cours de l’Histoire, les guerres et invasions, les regroupements et les scissions ou simplement l’évolution de la langue ont conduit nombre de communes à être rebaptisées. À la Révolution , elles n’ont pas été moins de 3000 concernées. Un décret de la Convention nationale du 16 octobre 1793 a en effet appelé à modifier « les noms qui peuvent rappeler les souvenirs de la royauté, de la féodalité ou de la superstition ». Si la plupart des communes ont ultérieurement retrouvé leur appellation d’origine, la problématique du changement de nom n’a pas pour autant disparu.

Depuis 1943, le fichier historique des communes de l’Insee , adossé au Code officiel géographique (COG) permet de recenser les évolutions officielles. Près de 1352 changements sont ainsi recensés en plus des cinq de cette année et ce sans comptabiliser les créations de communes nouvelles. Depuis 2000, le nombre s’élève à 165.

Dans la grande majorité des cas, il s’agit d’un allongement du nom, Saint-Loup devenu par exemple Saint-Loup-des-Bois ; Laval, Laval-en-Belledonne. Les changements d’orthographe ou de typographie (de Sougéal vers Sougeal, Montgaillard vers Montgailhard) ne sont pas rares non plus, contrairement aux simplifications telles qu’un passage de Champdeniers-Saint-Denis à Champdeniers et aux modifications combinatoires du type Barret-le-Bas vers Barret-sur-Méouge.

Le choix d’un nom nouveau est, lui, encore plus rare et les nouveautés totales semblent se limiter aux cas de fusions. Dans les Côtes-d’Armor, suite à la fusion de Plémet et La Ferrière en 2016, la commune nouvelle est appelée Les Moulins (avant de reprendre le nom de Plémet dès la fin 2017).

Quand elle n’est pas contrainte par une réorganisation administrative, qu’est-ce qui peut bien pousser un conseil municipal à entreprendre la démarche ? Ce que nous montrons dans un travail de recherche récent, c’est que, bien que cela ne puisse pas être présenté comme un motif devant les administrations centrales , les enjeux d’image tiennent une place centrale.

Une procédure très encadrée

Revenons tout d’abord sur la procédure à suivre pour en montrer les limites. La note d’information relative à l’instruction de demandes de changement de nom des communes du 6 février 2021 rappelle les différentes étapes et les différentes contraintes.

Est considéré comme changement de nom, toute modification du nom officiel y compris « de simples rectifications d’orthographe ». La demande de changement doit être initiée par la commune par une délibération du conseil municipal transmise au préfet du département. Celui-ci vérifie le respect des règles de graphie liées notamment aux traits d’union, aux majuscules ou aux accents. Il sollicite l’avis du service des archives départementales puis saisit le Conseil départemental pour avis.

Suite à la suppression de la Commission de révision du nom des communes en 2019, l’acceptation ou le refus du changement se fait par un simple examen des dossiers par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), contenant les délibérations et avis de tous les acteurs précités. Pour prendre sa décision, elle tient compte du respect des règles de jurisprudence du Conseil d’État selon lesquelles un changement de nom doit être justifié par la volonté de retrouver une appellation historique ou bien la volonté de se différencier d’autres communes.

En revanche, les changements fondés « sur des considérations de simple publicité touristique ou économique » sont rejetés. La DGCL peut aussi consulter des personnalités issues par exemple de la Commission nationale de toponymie, de l’Institut national de l’information géographique et forestière (l’IGN), du Centre national de la recherche scientifique (le CNRS) ou des Archives nationales.

Des erreurs régulières

Bien que strictement encadrée, la procédure semble néanmoins imparfaite. Notamment, car les conséquences d’une « modification des limites territoriales des communes », comme c’est le cas notamment de la création d’une commune nouvelle suite à une fusion, sont exclues de la procédure.

Dans cette situation, le changement de nom est décidé par les autorités ayant approuvé la fusion et fait l’objet d’un arrêté préfectoral. Or selon le média Maire Info , « plus du tiers des noms de communes nouvelles créées entre 2015 et 2017 (168 sur 479) étaient orthographiés de façon impropre ». C’est-à-dire qu’ils ne respectaient pas les règles de graphie en raison de l’absence ou d’un mauvais usage des majuscules, traits d’union ou accents. C’est le cas par exemple des nouvelles communes de « La Corne en Vexin », sans traits d’union, ou de la ville du général de Gaulle « Colombey les Deux Eglises », sans trait d’union ni accent sur « Eglises » (seul l’accent est revenu depuis).

Même si de telles erreurs semblent désormais moins fréquentes, il est assez frappant de noter qu’un nombre élevé de changements concernent des modifications du nom qui avait été choisi lors de la création d’une commune nouvelle. En 2022, Le Hom (Calvados) est ainsi devenu Thury-Harcourt-le-Hom. Idem pour Capavenir Vosges redevenu Thaon-les-Vosges.

Surtout, si la procédure actuelle a le mérite d’éviter les changements abusifs ou arbitraires, elle semble ignorer les enjeux de communication liés au nom des communes et plus généralement des collectivités. Or ils existent bel et bien.

Des enjeux d’image indéniables

En effet, au-delà de ce que permet la loi, l’analyse permet dans les faits de mettre en évidence quatre grands types de changements. Les changements d’orthographe ou de typographie se limitent à des modifications mineures visant généralement à simplifier l’écriture, à faciliter la prononciation ou à retrouver une graphie altérée par l’usage. Ainsi, cette année, l’orthographe « Cram-Chaban » permet de retrouver l’ancien nom de la commune, correspondant à la combinaison du nom du village « Cram » à celui de son principal hameau « Chaban ». De la même façon, le nom « Le Bono » étant très largement utilisé pour désigner la commune, il deviendra, au 1 ^er janvier, le nom officiel en remplacement de « Bono ».

Les changements de différenciation sont ceux qui permettent de mieux situer géographiquement une commune et d’éviter les confusions avec des communes homonymes. Ils s’effectuent généralement en ajoutant une référence régionale ou locale, à l’instar de Saint-Christophe-en-Bourbonnais. Ce type de changement a été et reste encore largement encouragé par les pouvoirs publics. Il reste encore par exemple neuf communes françaises homonymes dénommées « Saint-Pierre ».

En dépit de ce que pose la note d’information prémentionnée, on retrouve également des changements d’image, ceux qui visent à donner une image plus forte, plus positive, plus moderne ou plus touristique. Ils consistent généralement à simplifier des noms à rallonge, à éliminer certains termes jugés péjoratifs tels que « froid » ou « bas » ou à choisir un nom valorisant, avec des connotations positives. Veules-les-Roses ou Condé-en-Normandie sont des appellations plus touristiques que Veules-en-Caux ou Condé-Noireau par exemple.

En 1997, la préfecture de l’ancienne région Champagne-Ardenne, Châlons-sur-Marne, devient Châlons-en-Champagne. Certes les deux noms cohabitaient dans le langage courant, mais qui niera qu’il n’y a pas aussi là des enjeux d’image et de tourisme ? De même, en Dordogne, pour Montignac qui devient en 2020 Montignac-Lascaux.

Ces enjeux ne sont pourtant pas nouveaux. L’ ordonnance du 8 juillet 1814 recommandait ainsi aux communes ayant adopté des noms révolutionnaires de reprendre leur ancienne appellation dans la mesure où « leur nouvelle dénomination, inconnue même dans les départements dont ces communes font partie, est nuisible aux relations de commerce ». À une époque où les maires sont aussi devenus des managers , peut-on encore considérer que le changement de nom ne soit pas directement lié à des objectifs de communication ?

Un signal

Les changements stratégiques sont les plus rares. Il s’agit de marquer une rupture ou une évolution importante. Cela peut être le cas, lors d’une fusion, lorsqu’un nom totalement nouveau est choisi, à l’instar de Perceneige (Yonne) issu de la fusion de 7 villages en 1972.

Ces catégories de changements ne sont pas exclusives les unes des autres. Les changements orthographiques ou de différenciation s’inscrivent ainsi généralement dans des impératifs d’image et de promotion, le nom étant à la fois, par son origine et son histoire, un composant de l’identité et le principal véhicule de cette identité.

Montreuil-sur-Mer permet à la fois de se différencier des trois autres communes françaises dénommées Montreuil, de valoriser une commune qui a le rang de sous-préfecture et de souligner le potentiel touristique d’un lieu connu à travers le monde pour avoir fictivement eu comme maire Jean Valjean dans le roman Les Misérables de Victor Hugo.

Quelle que soit la raison initiale des changements de nom, ils ont tous pour point commun de pouvoir être envisagés comme un signal envoyé par les autorités communales à l’ensemble des parties prenantes (administrés, touristes, commerçants, dirigeants d’entreprise et investisseurs potentiels…) leur permettant de mieux saisir l’identité de la commune. L’enjeu est de donner, à des degrés divers, une meilleure visibilité à la commune ainsi qu’une image plus distincte et plus valorisante.

Eric Delattre , Maître de Conférences en Gestion, Université de Lille

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’ article original .